Türkiye'deki merkeziyetçi yapı kendisini en çok yerel yönetimlerde hissettiriyor. Yerel yönetimlerin bütçelerinin merkezden doğru belirlenmesi, vesayet, sorumluluk çatışmaları ile yerele dair birçok kararın merkezin onayına bağlı olması, hizmet noktasında birçok sorunu beraberinde getiriyor. 

 

Türkiye, bu durumu “üniter devlet yapısının korunması” olarak savunuyor. Karşı çıkan kesimler ise “bölücülükle” suçlanıyor. Ancak dünyanın birçok yerinde yetkilerin yerele devredilmesi bölünmeyi değil; hizmet kalitesinin artmasını, demokrasi kültürünün güçlenmesini ve kaynakların daha verimli kullanılmasını sağlıyor.  

 

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, bu durumun somut örneği. Şartın tüm maddelerini kabul etmiş ülkelerde güçlü, özerk ve etkin bir yerel yönetim sistemi mevcut. Ayrıca merkezi hükümetin yerel üzerindeki vesayeti ise oldukça sınırlı. 

 

Türkiye, bu şartı imzalamış ülkelerden biri. Ancak kimi çekinceleri bulunuyor. Birçok kesime göre, söz konusu çekinceler ülkede yerel demokrasinin önündeki en büyük engel.

 

SÖZLEŞMENİN TARİHİ GEÇMİŞİ 

 

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Konseyi tarafından 15 Ekim 1985’te imzaya açılan uluslararası bir sözleşme. Strazburg’da kabul edilen sözleşmenin temel hedefi, yerel yönetimlerin merkezi idareden özerkliğini güvence altına almak. Ayrıca demokratik katılımı arttırmak, merkezi hükümetlerin yerel yönetimler üzerindeki aşırı kontrolünü sınırlandırmak, yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanlarında karar alma yetkisini güçlendirmek. 47 Avrupa Konseyi üyesi ülkeden 46’sı şartı imzalamış ve onaylamıştır. Şartı imzalamayan tek üye ülke ise San Marino. 

 

*1960'lar ve 1970'ler: Avrupa’da yerel demokrasinin güçlendirilmesi fikri, özellikle 2. Dünya Savaşı sonrası merkeziyetçi yapıların eleştirilmesi ile gündeme geldi. Avrupa Konseyi’ne bağlı Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi (CPLRE), söz konusu fikrin gelişmesine ve ilerlemesine öncülük etti. 

 

*1980: Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi, yerel özerklik konusunda bağlayıcı bir metin hazırlanmasını önerdi.

 

*1981-1984: Yerel ve Bölgesel Yönetimler Daimi Konferansı (şimdiki Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi) tarafından şartın taslağı hazırlandı.

 

*15 Ekim 1985: Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin dışişleri bakanları tarafından Strasbourg’da resmi olarak kabul edildi ve imzaya açıldı.

 

*1 Eylül 1988: Gerekli sayıda ülkenin (5) onaylaması sonrasında yürürlüğe girdi.

 

*1994, 1997, 2009: Ek protokoller kabul edildi (özellikle mali özerklik ve vatandaş katılımı konularında).

 

KAYYIM ATAMALARI AYKIRI

 

Şarta göre, yerel yönetimlere anayasal güvence zorunlu. Kayyım atamaları, şarta aykırı bulunuyor. Şart, mali özerklik konusunda yeterli ve serbest kullanılabilir kaynak olması gerektiğini belirtiyor. 

 

ŞART’IN TEMEL İLKELERİ 

 

*Yerel özerkliğin anayasal ve yasal güvence altına alınması

 

*Yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanlarında düzenleme ve yönetim yetkisine sahip olması

 

*Yerel yönetimlerin sınırlarının değiştirilmesinde yerel halkın görüşünün alınması

 

*Yerel yönetimlere yeterli mali kaynak sağlanması ve bu kaynakları serbestçe kullanabilme hakkı

 

*Yerel yönetimlerin kendi teşkilat yapılarını belirleyebilmesi

 

*Yerel yönetimlerin idari kararlarına karşı yargı yolunun açık olması

 

ŞARTIN MADDELERİ

 

Şart, 18 maddeden ve üç bölümden oluşuyor. Birinci bölüm, yerel yönetim özerkliğinin temel ilkelerini belirlerken; ikinci bölüm sözleşmeye taraf olma koşulları, hangi maddelerin bağlayıcı olduğunu, çekince konulabilecek maddeler, denetim mekanizması ve bildirim usullerini belirliyor. Üçüncü bölüm ise, imza, onay ve yürürlüğe giriştir. 

 

BİRİNCİ BÖLÜM: YEREL YÖNETİM ÖZERKLİĞİNİN TEMEL MADDELERİ

 

Özerk yerel yönetimler ile ilgili şartın özünü ve ruhunu oluşturan temel hükümler birinci bölümde yer alıyor. Bu açıdan şartın birinci bölümünde yerel özerklik kapsamında oluşan yerel yönetimlerin dayandığı esas ilkelerle ilgili ana hükümler yer alıyor.

 

“Özerk Yerel Yönetimlerin Anayasal ve Hukuki Dayanağı”, “Özerk Yerel Yönetim Kavramı”, “Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı”, “Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması”, “Yerel Makamların Görevleri İçin Gereken Uygun İdari Örgütlenme ve Kaynaklar”, “Yerel Düzeydeki Sorumlulukların Kullanılma Koşulları”, “Yerel Makamların Faaliyetlerinin İdari Denetimi”, “Yerel Makamların Mali Kaynakları”, “Yerel Makamların Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı”, “Özerk Yerel Yönetimlerin Yasal Korunması” konularında detaylı düzenlemeler bu bölümde yer alıyor.

 

Şartın özünü oluşturan özerk yerel yönetim ilkesinin taraf ülkeler açısından yasal bir dayanağa kavuşturulması zorunluluğu, birinci bölümde vurgulanıyor. Yerindenlik ilkesinin de tanımlandığı bu bölümde, yerel yönetimlerin görev ve yetki alanlarının belirlenmesine yönelik kriterler belirleniyor. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetimin azaltılması ve yetkilerin yerel yönetimlere mali kaynaklarıyla beraber devredilmesi gerekliliği bu bölümün önemli konuları arasında yer alıyor. 

 

Temel ilkeleri içeren ve zorunlu olan 11 maddenin bulunduğu bu bölümde, “yerel yönetim özerkliği kavramı” şöyle tanımlanıyor: 

 

“Yerel yönetim, yasalarla belirlenen sınırlar içinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumluluğu altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda yönetme hakkı ve imkânıdır. Bu hak, serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan meclisler ve/veya toplantılar tarafından kullanılır. Bunlar yürütme organları oluşturabilir veya atayabilir.”

 

Bu bölümde “özerkliğin kapsamı” da belirleniyor. Özerkliğin kapsamını belirleyen ilgili madde şöyle: 

 

“Yerel yönetimler, yasalarla belirlenen sınırlar içinde kendi yetki alanlarında düzenleme ve yönetim yetkisine sahiptir. Yerel yönetimlerin temel yetkileri ve sorumlulukları anayasa veya yasayla belirlenir. Yetkiler tam ve münhasır niteliktedir; üst makamlar tarafından kısıtlanamaz veya başka bir makama devredilemez (ancak yasayla ve genel çıkarlar gözetilerek mümkün). Yetki devri durumunda yeterli kaynak sağlanır. Yerel yönetimlere mümkün olduğunca kendi politikalarını belirleme özgürlüğü tanınır. Yerel yönetimlerle önceden istişare edilmeden yetkileri değiştirilmez.”

 

Yerel seçilmiş temsilcilerin görev koşullarının da belirlendiği bu bölümde, seçilmiş temsilcilerin görevlerini serbestçe yerine getirebilmeleri için uygun koşulların sağlanması güvenceye alınıyor.

 

Şart, özerk yerel yönetimlerin ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel makamlarla işbirliği yapabileceklerini ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabileceklerini belirtiyor.

 

Bu bölümün önemli maddelerinden biri, “yerel yönetimler üzerindeki idari denetim” bölümü. “Yerel yönetimlerin eylemleri yalnızca yasallık yönünden denetlenir (bazı durumlarda uygunluk denetimi de olabilir)” ifadesinin yer aldığı 8’inci madde ile özerkliğin ortadan kaldırılamayacağı garanti altına alıyor. 

 

MALİ KAYNAKLAR

 

Şartta, yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgili şu vurgular yer alıyor:

 

*Yerel yönetimler kendi yetkilerini kullanabilecek mali kaynaklara sahip olmalıdır.

 

*Kaynakların en azından bir bölümü kendi kararlarıyla belirlenen oran ve sınırlar içindeki yerel vergi ve harçlardır.

 

*Mali kaynaklar yetkilerle orantılıdır.

 

*Mali denkleştirme sistemleri (eşitleme) vardır; zengin-fakir farkını azaltır. Devlet yardımları mümkün olduğunca genel niteliktedir, belirli projelere tahsis edilmez.

 

*Büyük altyapı yatırımları için borçlanma hakkı tanınır.

 

TÜRKİYE’NİN DURUMU

 

Türkiye, 21 Kasım 1988 tarihinde sözleşmeyi imzaladı. Şart, 8 Mayıs 1991 tarihinde Meclis’te, 6 Ağustos 1992 tarihinde ise bakanlar kurulunda kimi çekinceler konularak onandı. 1 Nisan 1993 tarihinden itibaren ülke açısından yürürlüğe girdi. Şartın gücü sözleşme olduğu için ve bir kanun olarak Meclis’ten çıkması nedeniyle Anayasa’nın 90’ıncı maddesi gereğince Türkiye açısından bağlayıcı.

 

Türkiye, şartta yer alan “yerel özerkliğin anayasal ve yasal temeli”,  “yerel özerklik kavramı”, “yerel yönetim kapsamı”, “yerel yönetim sınırlarının korunması”, “yerel yönetimlerin istenen görevleri için uygun idari yapılar ve kaynaklar”,  “sorumlulukların yerel seviyede uygulandığı koşullar”, “yerel yönetim faaliyetlerinin idari denetimi”, “yerel yönetimlerin mali kaynakları” ve “yerel yönetimlerin örgütlenme hakkı” gibi maddeleri onadı.

 

HANGİ MADDELERE ÇEKİNCE KONULDU?

 

*Danışmama sorunu

 

Türkiye, şartta özerk yerel yönetim konusunu düzenleyen 4’üncü maddenin 6’ncı paragrafında yer alan “yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır” ibaresine çekince koydu. Yerel yönetimlerle ilgili karar ve kuralların yerel yönetimlere danışılmasına Türkiye çekince koyarak, danışılmama sorununu doğurdu. 

 

*Kendi içi idaresini belirleyememe sorunu

 

Şartta idari özerkliği ele alan, yerel makamların görevleri için gereken uygun idari örgütlenme ve kaynaklar konusunu düzenleyen 6’ncı maddesinin birinci fıkrasına çekince konuldu. Söz konusu fıkrada, “Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla, yerel makamlar kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla, kendileri kararlaştırabileceklerdir” ibaresi yer alıyor. 

 

Türkiye şartta yer alan yerel belediyelerin kendi idari yapılandırmasında özerklik tanıyan bu hükme çekince koyuyor. Bu da yerel yönetimlerde kendi iç idaresini belirleyememe sorununu doğuruyor. 

 

*Yerel sorumlulukların korunması

 

Şartta, yerel sorumlulukların kullanılmasını düzenleyen 7’nci maddenin 3’üncü paragrafında yer alan “Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir” ibaresi, çekince konulan bir başka nokta. 

 

*Yerel yönetimlerin denetimi: Kayyım sorunu

 

 “Yerel Yönetimlerin Denetimi”ni düzenleyen 8’inci maddenin 3. paragrafına çekince konuldu. Söz konusu paragrafta, “Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemi ile orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır” ibaresi yer alıyor.

 

Bu paragraf, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki denetimini yalnızca yasallık açısından sınırlı tutmayı ve özerkliğe müdahaleyi önlemeyi amaçlıyor. Ancak Türkiye'nin bu çekincesi, merkezi yönetimin yerel özerkliği aşırı şekilde kısıtlamasına yol açıyor.

 

Bu çekince, kayyım atama sistemini meşrulaştıran ve kolaylaştıran bir zemine olanak sağlıyor. Türkiye, söz konusu nedenle Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi'nin izleme raporlarında “yerel demokrasiyi bozmak” gerekçesiyle eleştiriliyor.  

 

*Mali kaynakların özerkliği sorunu

 

“Mali kaynakların güncellenmesi, çeşitlilik ve esneklik taşıması”nı düzenleyen 9’uncu maddenin “Yerel makamlara sağlanan kaynakların dayandığı mali sistemler, görevin yürütülmesi için gereken harcamalardaki gerçek artışların mümkün olduğunca izlenebilmesine olanak tanımaya yetecek ölçüde çeşitlilik arz etmeli ve esneklik taşımalıdır” ibaresinin yer aldığı 4’üncü paragrafına da çekince konuldu.  

 

Şartın bu maddesinde yerel yönetimlerin kendi kaynaklarını yaratma ve kullanma hakkını güvence altına alıyor. Türkiye'nin çekincesi bu kaynağın büyük ölçüde merkezi bütçeden aktarılması anlamına gelir.  Bu durum mali bağımlılığın artması, hizmet sunumunda yetersizlik, yerel demokrasinin zayıflaması, bölgesel eşitsizlik gibi sorunlara yol açıyor.

 

Türkiye, aynı maddenin 6’ncı fıkrasında yer alan “Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır” ibaresi ile “Hibelerin Şartlı Yapılmaması”nı düzenleyen 7’nci paragrafında yer alan “Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir” ibaresine de çekince koydu. Bu çekince de yine yerel yönetimlerin mali bağımsızlığını sınırlayan sonuçlar doğuruyor.

 

Türkiye, şartın önemli maddelerinden olan “Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı” nı düzenleyen 10’uncu maddenin 2’nci fıkrasında yer alan “Her devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır” ibaresi, yine aynı maddenin 3’üncü fıkrasında yer alan ve yerel yönetimlerin “Uluslararası İş Birliği Yapma Hakkı”nı kapsayan “Yerel makamlar, kanunlarla muhtemelen öngörülen şartlar dâhilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler” ibaresine de çekince koydu. 

 

*Yargı yoluna başvurma hakkı

 

Şartın “Yargı Yoluna Başvurma Hakkı”nı düzenleyen 11’inci maddesi, çekince konulan maddelerden. Söz konusu maddede “Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurma hakkına sahip olacaklardır” ibaresi yer alıyor. 

 

Bu çekince, yerel yönetimlerin özerkliğini ve idari/mali kaynaklarını merkezi yönetime karşı yeterince koruyamaması, denetim mekanizmalarının sıkıntılı olması, koordinasyon eksikliği ve bu durumun yerel demokrasiyi zayıflatması gibi temel sorunlara yol açıyor.

 

TÜRKİYE NEDEN ÇEKİNCE KOYUYOR?

 

Türkiye, söz konusu maddelere çekince koymasını “üniter devlet yapısının tehlikeye girebileceği” iddiasıyla savunuyor. “Yerel özerkliğin bazı siyasi gruplar tarafından ayrılıkçı amaçlarla kullanabileceği endişesi” çekincelerin temel gerekçesini oluşturuyor. Oysa şart, üniter devletten vazgeçmeyi gerektirmiyor. Zaten şarta taraf olan devletlerin çoğu üniter devlet yapısında.

 

Yarın: Almanya modeli

 

MA / Diren Yurtsever